I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước (NSNN). Vì vậy, việc đảm bảo hệ thống tổ chức thu thuế hiệu quả, tuân thủ pháp luật luôn là một nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước, trong đó có trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Xét theo cấp bậc nội dung, kiểm toán thuế xảy ra ở 2 cấp cơ bản:
Thứ nhất, kiểm toán tại các cơ quan thu và quản lý thuế ở các cấp khác nhau. Các cơ quan thu và quản lý thuế nhà nước bao gồm hệ thống tài chính công trung ương và địa phương, cơ quan thuế và hải quan. Kiểm toán thuế không chỉ thực hiện tại các cơ quan quản lý và thu thuế mà còn thực hiện tại các cơ quan, các cấp khác chịu trách nhiệm về thu và quản lí thuế. Nó kiểm toán các nội dung cơ bản sau:
- Kiểm toán việc ban hành các kế hoạch thuế.
- Kiểm toán việc thực hiện các luật, qui định và chính sách thuế.
- Kiểm toán miễn, giảm và hoàn thuế.
- Kiểm toán việc quản lý thuế và thu thuế.
- Kiểm toán nguồn thu và chi tiêu của cơ quan thuế.
Hoạt động kiểm toán thuế được tiến hành riêng rẽ với cơ quan thuế trung ương, trung ương - địa phương và địa phương và đối với từng loại thuế.
Thứ hai, KTNN không chỉ có thẩm quyền kiểm toán thuế tại các cơ quan quản lý và thu thuế mà còn có thẩm quyền kiểm toán việc chấp hành các qui định về thuế tại các đối tượng nộp thuế (bao gồm các tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và các cá nhân). Cơ quan KTNN lập danh sách giám sát các doanh nghiệp (đối tượng nộp thuế) lớn, các doanh nghiệp khác được lựa chọn trên cơ sở đánh giá rủi ro.
II. THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN THUẾ TRONG THỜI GIAN VỪA QUA
Năm 2015, KTNN đã phát hiện và kiến nghị tăng thu về thuế và các khoản khác cho NSNN 4.497,8 tỷ đồng. Đồng thời KTNN đã gửi hàng trăm kiến nghị về chấn chỉnh công tác quản lý thu thuế đối với các bộ, ngành, địa phương, trong đó có nhiều kiến nghị hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật thuế. Riêng năm 2015, KTNN đã kiến nghị các bộ, cơ quan trung ương và địa phương rà soát để hủy bỏ, bổ sung hoặc thay thế 110 văn bản (trong đó có 01 văn bản liên quan đến lĩnh vực thuế) không phù hợp với quy định chung của nhà nước. Các kiến nghị kiểm toán của KTNN đã góp phần giúp các các bộ, ngành, địa phương, đặc biệt là cơ quan Thuế hoàn thiện cơ chế, chính sách thuế; truy thu thuế; nâng cao tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của công tác tổ chức thu thuế; giúp các doanh nghiệp phát hiện và khắc phục các tồn tại, sai sót trong quá trình thực hiện nghĩa vụ thuế với NSNN và nhận thức được trách nhiệm trong việc chấp hành pháp luật thuế.
Bên cạnh kết quả đã đạt được, công tác kiểm toán thuế trong thời gian qua còn nhiều hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kiểm toán, cụ thể:
Thứ nhất, mặc dù kiểm toán thuế đã được đề cập đến trong Luật Kiểm toán hiện hành như tại điều 5: Đối tượng của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Hay cụ thể hơn Luật KTNN đã quy định về kiểm toán thuế trong phạm vi quản lý, sử dụng NSNN. Cụ thể hơn, kiểm toán thuế được quy định tại các Điều 37, 38 như sau:
- Nội dung kiểm toán báo cáo tài chính đối với các đơn vị được kiểm toán thuộc hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước: Thu, chi NSNN các cấp.
- Nội dung kiểm toán báo cáo tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước: Thuế và các khoản nộp NSNN.
- Nội dung kiểm toán tuân thủ: Tình hình chấp hành Luật NSNN, Luật kế toán, các luật thuế và văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.
Nhưng Luật KTNN chưa quy định cụ thể nhiệm vụ kiểm toán thuế của cơ quan KTNN cũng như thẩm quyền kiểm toán nghĩa vụ nộp NSNN của các tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Điều này dẫn đến việc kiểm toán thuế chủ yếu mới chỉ thực hiện tại các doanh nghiệp nhà nước, tại cơ quan quản lý thu, trong khi đó đối tượng nộp thuế rộng, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hợp tác xã, hộ cá thể kinh doanh... Vì vậy, các kiến nghị trực tiếp đối với người nộp thuế chưa nhiều, chưa tương xứng với yêu cầu ngày càng cao khi cơ chế quản lý thuế chuyển từ thực hiện theo thông báo thuế của cơ quan quản lý thuế sang tự kê khai, tự nộp thuế.
Thứ hai, KTNN về thuế chưa được toàn diện quá đi sâu vào vấn đề phát hiện các vi phạm mà quên mất rằng kiểm toán thuế còn kiểm toán cả tính tuân thủ, hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động tổ chức thu thuế của cơ quan quản lý. Điều này dẫn đến việc kiểm toán thuế chưa thực hiện hết chức năng của nó, mới chỉ đi vào phần xử lý sai phạm khi đã xảy ra mà chưa nêu ra được những bấp cập, những tồn tại trong công tác quản lý và thu thuế. Do đó các cơ quan quản lý thuế chưa có hướng hoàn thiện công tác bởi chưa nắm bắt được nguyên nhân dẫn đến sai phạm.
Thứ ba, lực lượng KTNN còn hạn chế cả về số lượng và năng lực trong khi đối tượng và địa bàn kiểm toán rộng. Việc chọn mẫu để kiểm toán là điều tất yếu, trong đó, ưu tiên các doanh nghiệp có độ “rủi ro” cao như dễ có khả năng kê khai, nộp thuế không đầy đủ, doanh nghiệp có số thu nộp ngân sách nhà nước lớn, hoạt động trên địa bàn rộng, đa dạng, phức tạp và phải thực hiện có trọng tâm, trọng điểm. Đơn cử, đối với các đơn vị có số thuế hoàn lớn, hoặc có tiền thuế được hoàn nhưng không làm thủ tục hoàn thuế thường có sai sót trong xác định tiền thuế giá trị gia tăng được khấu trừ, hoàn; đơn vị có nghi vấn trong chuyển giá, giao dịch không đúng giá thị trường, chi phí không tương ứng với doanh thu hoặc doanh thu lớn nhưng kết quả kinh doanh luôn thua lỗ… thường ở dạng tránh thu thuế doanh nghiệp. Một dẫn chứng khác là các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản hoặc kinh doanh hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt thì giá tính thuế giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt; doanh thu làm cơ sở xác định tính thuế thu nhập doanh nghiệp mới là điều đáng quan tâm. Trên thực tế, bản thân đối với các doanh nghiệp mà người lao động có thu nhập cao, hoặc doanh nghiệp thường chi trả các khoản chi hoa hồng, môi giới, chi trả cho khách vãng lai… thì phải chú trọng đến thuế thu nhập cá nhân, vì do thuế thu nhập cá nhân thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng số tiền thuế phát hiện tăng thu. Nhưng việc phát hiện các bất hợp lý tại những đối tượng này lại dựa vào kinh nghiệm nhận biết và xem xét của kiểm toán viên.
Thứ tư, việc kiểm toán thuế được thực hiện dựa trên những hồ sơ do cơ quan quản lý thuế cung cấp, trong khi chủ yếu số liệu cụ thể đã được cơ quan quản lý thuế cập nhật trong các phần mềm. Điều này vừa gây mất thời gian vừa gây tình trạng thiếu thông tin cho quá trình kiểm toán. Trong khi muốn thực hiện kiểm toán thuế tốt, ngoài việc sử dụng cơ sở dữ liệu của cơ quan kiểm toán, sử dụng đội ngũ kiểm toán viên có đạo đức nghề nghiệp, nghiệp vụ, cần kết hợp thông tin, khai thác cơ sở dữ liệu của cơ quan thuế và phối hợp với cán bộ thuế, chuyên gia thuế giỏi trong quá trình thực hiện kiểm toán, đặc biệt là việc điều chỉnh, xuất toán các khoản doanh thu, chi phí, khấu trừ…
Thứ năm, hiện tượng chồng chéo của các đơn vị thực thi và sự đồ sộ của những chính sách pháp luật hiện nay cũng là những vướng mắc khi thực hiện kiểm toán thuế. Hệ thống pháp luật thuế bao gồm 10 luật và pháp lệnh, trong đó có 8 luật chính sách thuế, một pháp lệnh phí - lệ phí và Luật Quản lý thuế, chưa kể hàng nghìn các thông tư, hướng dẫn... Điều này khiến cho nhiều kiểm toán viên công tác lâu năm mà vẫn chưa nắm hết được các quy định, các điều khoản.
Nguyên nhân được xác định là do tính chất phức tạp của công tác quản lý thuế, mặt khác, Kiểm toán Nhà nước khu vực tuy đã tiến hành kiểm toán hàng năm tại các cơ quan thuế nhưng chưa tổng kết, đánh giá thực trạng, xây dựng nội dung, phương pháp kiểm toán để hướng dẫn thống nhất thực hiện; đội ngũ kiểm toán viên chưa nắm bắt đầy đủ chính sách thuế và cơ chế vận hành, quản lý thu thuế, chưa có kỹ năng, nghiệp vụ sâu về kiểm toán đối với lĩnh vực này.
III. GIẢI PHÁP
Một là, bổ sung khuôn khổ pháp lý cho hoạt động kiểm toán thuế. Cụ thể:
+ Nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong kiểm toán thuế, đảm bảo tuân thủ quy định của Hiến pháp về KTNN: Thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công;
+ Đơn vị được kiểm toán: Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan; Cục Thuế, Cục Hải quan các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Doanh nghiệp có quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước…;
+ Nội dung kiểm toán thuế: Chi tiết cho từng người nộp thuế;
+ Quyền hạn và trách nhiệm Kiểm toán viên trong kiểm toán thuế;
+ Nghĩa vụ cung cấp thông tin của các cơ quan quản lý thuế, người nộp thuế, bên thứ ba trong kiểm toán thuế;
Đồng thời, xây dựng và bổ sung quy trình kiểm toán thuế, cẩm nang hướng dẫn kiểm toán thuế cũng để chuẩn hóa nội dung, phương pháp kiểm toán tại cơ quan quản lý thuế và tại một số người nộp thuế.
Hai là, chọn nội dung trọng tâm trong quá trình kiểm toán: Việc kiểm toán thuế được thực hiện tương đối toàn diện đối với các chỉ tiêu kinh tế tài chính tổng hợp, vì hầu hết đều liên quan đến quá trình xác định doanh thu, chi phí tính thuế. Tuy nhiên, căn cứ vào đối tượng cụ thể để lựa chọn vấn đề trọng tâm, trọng điểm, mấu chốt trong quá trình kiểm toán.
Ba là, phối hợp với cơ quan thuế và cơ quan hữu quan trong quá trình thực hiện kiểm toán doanh nghiệp cũng như công tác đào tạo nâng cao trình độ kiểm toán viên. Muốn thực hiện kiểm toán thuế tốt phải khai thác cơ sở dữ liệu của cơ quan thuế và phối hợp với cán bộ thuế, các chuyên gia thuế giỏi trong quá trình thực hiện kiểm toán, đặc biệt là việc điều chỉnh, xuất toán các khoản doanh thu, chi phí; giảm tiền thuế được khấu trừ, được hoàn, được miễn giảm theo luật định và các văn bản pháp quy hướng dẫn thực hiện. Đảm bảo thực hiện nhất quán, đúng luật pháp trong nội bộ các cơ quan quản lý Nhà nước và cơ quan kiểm toán. Theo đó, cơ quan kiểm toán cần tăng cường, mở rộng thêm việc xây dựng, ban hành các quy chế phối hợp với cơ quan thuế, các cơ quan quản lý và cả các hội nghề nghiệp trong nước, quốc tế: VACPA, VTCA, ACCA, CPA… trong việc triển khai công việc kiểm toán tại doanh nghiệp cũng như trong công tác đào tạo, bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ chuyên môn về kế toán, kiểm toán, thuế cho đội ngũ kiểm toán viên.
Bốn là, kiểm toán về thuế cần đánh giá sự tuân thủ luật pháp trên tất cả các khía cạnh của thuế như đăng ký, kê khai, nộp thuế, hoàn thuế và quản lý thuế. Đồng thời, cần triển khai và đi sâu kiểm toán hoạt động, kiểm toán hiệu quả để đánh giá tác động của các sắc thuế đến đời sống kinh tế xã hội, ảnh hưởng và tác động của từng sắc thuế đến tăng trưởng và phát triển bền vững của nền kinh tế. Cần thông qua ý kiến của kiểm toán để đánh giá tính công bằng, tính hiệu quả, tính khả thi của từng sắc thuế, của đối tượng chịu thuế và thuế suất của từng sắc thuế. Kết luận kiểm toán thuế cần có đánh giá về bản thân chính sách thuế và các quy định pháp lý về quản lý thuế, về thủ tục, trình tự kê khai, nộp thuế và quyết toán thuế. Ý kiến kiểm toán cần nêu rõ sự hợp lý, chưa hợp lý về tính công bằng, công khai của các sắc thuế, về đối tượng chịu thuế và nộp thuế, thời gian áp dụng, thời hiệu có hiệu lực, căn cứ chịu thuế, mức thuế, thuế suất.
Năm là, cần sử dụng linh hoạt các phương pháp kiểm toán trên cơ sở xem xét, đánh giá thuế phải nộp trong mối quan hệ phổ biến, sự vận động và sự tác động qua lại của các yếu tố liên quan từng sắc thuế. Thu thập và xem xét chứng từ, tài liệu kế toán là cần thiết, nhưng rất cần các phương pháp quan sát, đối chiếu, phân tích và xác định các mối liên hệ hữu cơ của các nghiệp vụ kinh tế.
Sáu là, kiểm toán thuế cần nhận dạng đầy đủ các rủi ro, trước hết là rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát. Rủi ro tiềm tàng về thuế thường tiềm ẩn ngay trong từng nghiệp vụ, từng khoản mục liên quan đến thuế. Mỗi sắc thuế có những rủi ro tiềm tàng khác nhau. Cần phân tích, đánh giá các rủi ro nằm ngay trong từng sắc thuế và chúng hoàn toàn không giống nhau, như rủi ro trong thuế gián thu hoàn toàn khác với rủi ro của thuế trực thu không chỉ ở yếu tố cấu thành thuế mà cả ở các công đoạn trong quy trình đăng ký, kê khai, nộp thuế và quyết toán thuế. Cần đánh giá khả năng xảy ra gian lận và sai sót, đặc biệt là các gian lận trong đối tượng chịu thuế, căn cứ tính thuế (loại hình kinh doanh, mặt hàng chịu thuế, doanh thu, thu nhập chịu thuế, giá tính thuế, chi phí được tính trừ vào thu nhập chịu thuế…).
Bảy là, cần quan tâm đến công tác cải cách hành chính trong quản lý thuế, đặc biệt là vấn đề thông quan thuế nhập khẩu theo cam kết quốc tế và thủ tục tự kê khai, nộp thuế theo Luật Quản lý thuế. Sử dụng các phương pháp kiểm toán sau thông quan, kiểm tra hàng hóa vật tư nhập khẩu ngay cả khi đã đưa vào sản xuất kinh doanh. Sử dụng hồ sơ và các tài liệu phân tích đánh giá độ tin cậy của các đối tượng nộp thuế để chọn mẫu kiểm toán trong trường hợp tự kê khai, tự nộp thuế.
Tám là, trong kiểm toán thuế cần quan tâm đặc biệt đến việc xem xét và đánh giá môi trường kiểm toán. Một doanh nghiệp luôn thường trực ý thức chấp hành pháp luật Nhà nước, các Luật thuế thì có sự quan tâm tổ chức hạch toán, đăng ký, kê khai và nộp thuế rất đầy đủ kịp thời. Môi trường kiểm toán rõ ràng là minh bạch và thuận lợi cho kiểm toán. Ngược lại, sự cố tình gian lận về thuế, chậm nộp hoặc kê khai không đầy đủ thì chắc chắn luôn thường trực những toan tính và những gian lận có chủ ý, những việc làm không minh bạch có liên quan các nghiệp vụ về thuế. Mối quan tâm của kiểm toán thuế là kiểm toán viên phải có những hiểu biết cần thiết về hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị kiểm toán, cần có sự đánh giá để xác định mức độ tin cậy của hệ thống kiểm soát nội bộ, từ đó xác định hợp lý phạm vi và nội dung kiểm toán thuế, thời gian cần thiết cho các cuộc khảo sát cơ bản, thu thập và đánh giá bằng chứng kiểm toán cũng như các phân tích cơ bản phục vụ cho kiểm toán.
Chín là, không hoàn toàn giống như kiểm toán báo cáo tài chính, kết luận của kiểm toán thuế ngoài ý kiến xác nhận độ tin cậy của thông tin, cần có ý kiến rất cụ thể về số thuế còn phải nộp, số thuế được hoàn trả, cách thức xử lý những khoản nợ đọng thuế trong trường hợp doanh nghiệp đang lâm vào tình trạng khó khăn hoặc kinh doanh thua lỗ.
Mười là, cần xem xét, đánh giá các chính sách ưu đãi về thuế của Nhà nước. Chính sách ưu đãi về thuế thiết lập quá nhiều trong các Luật thuế thể hiện sự ưu ái của Nhà nước đối với các trường hợp khó khăn hoặc hoạt động tại địa phương, trong ngành nghề cần có sự khuyến khích của Nhà nước. Tuy nhiên, ưu đãi về thuế có thể làm méo mó tính công bằng, bình đẳng trong nghĩa vụ nộp thuế. Trên thực tế có thể có chính sách ưu đãi không còn phù hợp hoặc không ít trường hợp lợi dụng chính sách ưu đãi, khuyến khích của Nhà nước để gây nên thất thoát cho thu NSNN.
Mười một là, kiểm toán thuế cần tuân thủ nghiêm ngặt quy trình kiểm toán, đặc biệt chú trọng công việc trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán. Kiểm toán viên cần thu thập đủ thông tin về doanh nghiệp, đánh giá thông tin một cách tổng quát nhằm phát hiện điểm yếu cần đi sâu nghiên cứu.
Mười hai là, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác nghiệp vụ kiểm toán thuế nhằm làm cho quá trình theo dõi, quản lý người nộp thuế đều được sử dụng bằng những phần mềm chuyên dụng. Bởi vậy, để có thể đáp ứng tốt nhiệm vụ công tác kiểm toán thuế trong giai đoạn hiện nay, đòi hỏi các kiểm toán viên cũng phải có những công cụ hỗ trợ về công nghệ thông tin mới có thể tiếp cận được đối tượng kiểm toán và thực hiện kiểm toán một cách hiệu quả. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm toán sẽ giúp cho kiểm toán viên nâng cao hiệu quả, chất lượng và tiết kiệm thời gian kiểm toán.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Nguyễn Thị Cúc (2011), K iểm toán thuế góp phần ngăn chặn hiện tượng trốn thuế và tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, Hà Nội.
2. Đinh Trọng Hanh (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu lực kiểm toán thuế của KTNN đối với các doanh nghiệp, Hà Nội.
3. Phạm Tiến Hưng (2011), Sự bất cập trong quy định thuế Việt Nam hiện nay và những vấn đề quan tâm khi kiểm toán thuế, Hà Nội.
4. Kiểm toán Nhà nước (2010), Quy trình kiểm toán doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
5. Nguyễn Hồng Long (2011), Thực trạng công tác kiểm toán thuế tại các doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
6. Đặng Văn Thanh (2011), Những vấn đề đặt ra đối với kiểm toán thuế và giải pháp nâng cao chất lượng, Hà Nội.
7. Nguyễn Thanh Tùng (2005), Giới thiệu về kiểm toán doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội.
Ngày nhận bài: 03/01/2016
Ngày chấp nhận đăng bài: 22/01/2016
Thông tin tác giả:
ThS. Đỗ Thị Tuyết
Khoa Kế toán - Trường Đại học Kinh tế Kỹ thuật Công nghiệp
